一
西洋政治史學者常說，他們的政治，由神權轉進到王權，又從王權轉進到民權。他們又說，政治有立憲或專制之別，或是君主專制，或是君主立憲，否則是民主立憲。近代中國學者專以抄襲稗販西方為無上之能事，於是也說中國政治由神權轉人到君權。因為中國沒有議會和憲法，中國自然是君主專制，說不上民權。但不知中國自來政治理論，並不以主權為重點，因此根本上並沒有主權在上帝抑或在君主那樣的爭辯。若硬把中國政治史也分成神權時代與君權時代，那只是模糊影響，牽強附會，不能貼切歷史客觀事實之真相。至於認為中國以往政治，只是君主專制，說不到民權，也一樣是把西洋現成名詞硬裝進中國。並不是實事求是，真要求了解中國史。當知西洋近代，又有法西斯共產極權兩種政治，完全逃出了他們以前所歸納的君主專制、君主立憲和民主立憲之三範疇。可見這三範疇也只照他們以前歷史來歸納。雖道中國傳統政治便一定在此三範疇之內，不會以別一方式出現嗎？我們還得把自己歷史歸納出自己的恰當名稱，來為自己政治傳統劃分它演進的階段，這才是尊重客觀實事求是的科學精神。若只知道根據西方成說，附會演繹，太隨便，亦太懶惰，決不是學者應取的態度。
《尚書》上早說了：「天視自我民視，天聽自我民聽。」類此的話，不止一見。直到春秋時代，隨國的季梁說：「民，神之主也，聖王先成民而後致力於神。」虢國的史嚚說：「國將興，聽於民。國將亡，聽於神。神聰明正直而壹者也，依人而行。」邾文公說：「天生民而樹之君，以利之也。」，晉師曠說：「天生民而立之君，使司牧之，勿使失性，天之愛民甚矣。豈其使一人肆於民上，以從其淫而棄天地之性？」這些話，通春秋二百四十年，類似的還多。這決不是代表神權時代的理論，也不是代表君權的理論，但又不能說它是在主張民權。這裡便告訴我們，中國的政治理論，根本不在主權問題上著眼。
孔子《論語》說得更明顯。季康子問政，孔子對曰：「政者，正也。子帥以正，孰敢不正。」又說：「苟子之不欲，雖賞之不竊。」又說：「君子之德，風。小人之德，草。草，尚之風，必偃。」這裡所提出的，並不是政治上的主權應該誰屬的問題，而是政治上的責任應該誰負的問題。社會上一切不正，照政治責任論，全由行政者之不正所導致，所以應該由行政者完全負其責。孔子又說：「君君、臣臣、父父、子子。」君要像君樣子，盡君的責任，臣才能像臣樣子，盡臣的責任。臣不臣，還是由於君不君。遠從《尚書》起，已說「萬方有罪，罪在聯躬。」這是一種君職論，絕不是一種君權論。
這番意思，到孟子發揮得更透切。孟子曰：「君仁莫不仁，君義莫不義，君正莫不正。」可見社會上，一切不仁不義不正，全該由行政者負責。所以孟子曾親問齊宣王，士師不能治士，該罷免士師，「四境之內不治，則如之何？」又說：「聞誅一夫紂矣，未聞弒君也。」這是說，君不盡君職，便不成一個君。不成一個君又如何呢？孟子說：「君之視臣如手足，則臣視君如腹心。君之視臣如犬馬，則臣視君如國人。君之視臣如土芥，則臣視君如寇讎。」「寇讎何服之有？」照人道講，不能強人服從他寇讎。臣不服君，有時責任還在君，不在臣。而且臣有臣責，「君有大過則諫，反覆之而不聽則易位。」這也是臣責，臣不能將有大過之君易位，那是臣不盡其責。這些全是政治上的責任論，亦可說是職分論。中國傳統政治理論，是在官位上認定其職分與責任。皇帝或國君，僅是政治上最高的一個官位，所以說天子一位，公、侯、子、男各一位，共五等。君一位，卿、大夫、上、中、下士各一位，共六等。天子和君，在政治上也各有他應有的職分和責任。天子和君不盡職，不勝任，臣可以把他易位，甚至全國民眾也可以把他誅了。這是中國傳統政治理論之重點，必先明白得這一點，才可以來看中國的傳統政治。
二
所謂中國傳統政治，本文只從秦漢大一統政府成立後說起。更前的則暫略而不論。這幾十年的國內學術界，幾乎無一人不說秦以後的政治是君主專制，但作者仍將不憚反覆對此問題作辯護。本文所論中國傳統政治，亦僅在這一點上作發揮。首先要注意者，中國秦以後的傳統政治，顯然常保留一個君職與臣職的劃分，換言之，即是君權與臣權之劃分。亦可說是王室與政府之劃分。在漢代，內朝指王室言，外朝指政府言。全國財政收入，屬於大司農者歸政府，屬於少府者歸王室，這一划分，歷代大體保持。宰相是政府領袖，中國傳統政治內宰相之地位和職權，值得我們特別重視。
先就西漢言，皇帝的秘書處「尚書」，最先僅與尚衣、尚冠、尚浴、尚席、尚食同稱六尚，而且尚書也只有四員。但宰相秘書處卻有十三個部門，古稱十三曹。西曹管相府吏屬署用，此是後代吏部事。東曹管二千石長官遷除，並軍吏任用，此屬後代吏部兵部事。戶曹管祭祀農桑，此屬後代禮部戶部事。奏曹管一切奏章，此如唐之樞密使，明之通政司。詞曹管詞訟，此是後代刑部事。法曹管郵釋傳遞，此後代工部事，清代有郵傳部。尉曹管運輸，此後代工部事，清代有漕運總督。賊曹管盜賊，決曹管罪法判決，此後代刑部事。詞曹所管屬民事，賊曹決曹所管屬刑事。兵曹管兵事，此後代兵部事。金曹管貨幣鹽鐵，此後代戶部事。倉曹主倉谷，此後代戶部事，清代有倉場總督。黃閣管十三曹之總務，此乃宰相府之秘書長與總辦公處。由其組織龐大，即可見全國一切行政，在宰相府無所不關。後代尚書六部二十四司，在此十三曹中早已包括。每一曹的職權，幾乎可像後代一專部大臣。但他們俸祿很低，只有百石，還不及個小縣長。此因縣長由政府正式任命，而公曹則由宰相私人辟署。公曹的職權，由法理論，全是宰相的職權。公曹並不是政府的正式官，此種職位身份，相當於封建時代之所謂陪臣，但他們在當時的威望則極高。上自退職的九卿二千石，相等於近代各部部長及省主席之位，下及草澤大儒，相類於今之所謂社會賢達，都可由宰相自由聘任。他們也很多願意擔當宰相府公曹的職務。這在後代幾乎是一件不可想像的事。此因官職吏職，在當時觀念上，並無像後世般的高下清濁之分。而相權之重，也由此可想見。
據說漢代宰相府，照例不設門闑，即門限和門鈴門鼓之類，表示相府對社會開放的意思，人人有事，人人可逕到相府去關白。相傳有某宰相，他曾用一掌門蒼頭，名叫宜祿，後代積習相沿，人民到相府，只呼宜祿，便得引進，事見《通典》。這真可算是中國傳統政治里的一番嘉話，著在史籍。近代學者只知痛罵中國傳統政治是帝王專制黑暗高壓，對於此等記載，決然全不會理會到。
直到唐代，宰相職權，更是劃分得明白。全國最高政令，名義上由皇帝頒發，唐人謂之敕。在法理上，則有些敕書，全由宰相擬定。漢代宰相是首長制，唐代宰相是委員制。最高議事機關稱政事堂。一切政府法令，須用皇帝詔書名義頒布者，事先由政事堂開會議決，送進皇宮劃一敕字，然後由政事堂蓋印中書門下之章發下。沒有政事堂蓋印，即算不得詔書，在法律上沒有合法地位。
宋太祖乾德二年時，三位宰相同時去職了，皇帝要下詔任趙普為新宰相。宰相則是一副皇帝。照唐代舊制，皇帝不能逕自發出沒有宰相副署的詔令，因此宋太祖遂召集群臣來商討這一問題的處理。有人主張，唐代在甘露事變後數日間，也曾有類此困難，當時由尚書僕射，即如今之行政院長，奉行詔書。但有人反對，因尚書省長官只有政事上之執行權，而無出令權，認為此乃變亂時故事，承平之世不得援例。結果由當時開封府尹帶有同平章事官銜者，即出席政事堂會議者書敕。即此可見，至少在唐代和宋初，皇帝並不能隨便下詔，頒布命令。若必要說中國傳統政治是君主專制，該對這些歷史事實，有更進一步的解說。
但宋代相權，較之唐代，確是降抑了。唐代是先由宰相在政事堂擬定詔稿，用書面送皇帝用印，皇帝所有的只是一種同意權。宋代則由宰相開具意見，當面先呈請皇帝意旨，再退下正式起草，因此皇帝在頒布詔敕上，事前獲得了更大的發言權。但這並不是說宋代皇帝便可獨裁專制。當時皇帝要立一個后妃，被宰相李沆把詔書燒了。皇帝不根據宰相劄子即建議書，由內降出命令，被宰相杜衍退還了。這些故事，在宋代並不止少數的幾次。直到蔡京當宰相，他才開始「奉行御筆」，這是說，宰相只為皇帝副署，不再自己出主意。這是中國史上典型的權臣與奸相，但他只是不盡宰相之職。從外面說，他把宰相的出命權自己放棄。從內里說，他把一切責任推卸到皇帝身上去。但我們仍不能說，在當時法理上宰相無權。因為皇帝的命令，依然須由蔡京蓋上宰相印始得行下。
但我們也不能由此說政府一切命令，宰相可以全權作主。在唐代，凡遇軍國大事，照例先由中書省屬官中書舍人各擬意見，稱為五花判事。再